网络中立：美国向右 欧盟向左

　　本报记者 赵媛

　　进入2014年以来，有关“网络中立”的争议频频进入人们视线。这个争议已久的话题在大西洋的两岸掀起了不同的波澜：一边是美国网络运营商在网络中立的博弈中迈出了阶段性的胜利一步；一边是欧洲“网络中立”原则距离以法律形式确定下来更进一步。美国向右，欧盟向左，网络中立究竟应走向何方？

　　美国：天平暂时斜向ISP

　　美国是互联网的发源地，对网络中立政策进行了最早的探索和尝试，也是网络中立争论最激烈的战场，但是近来的一连串事件似乎显示，在美国的“网络中立之争”中网络服务提供商(ISP)似乎暂时占据了上风。

　　1月15日，美国联邦上诉法院哥伦比亚特区巡回法庭否决了美国联邦通信委员会(FCC)制定的“开放互联网指令”(Open Internet Order，又称“网络中立指令”)，此次事件可以看做是美国“网络中立”之争的一个转折点。一石激起千层浪，占北美下载流量31.6%的Netflix股价第二天即大跌5.5%，而一个月后的事实则证实了资本市场的担心――今年2月，Netflix已和美国电信运营商康卡斯特(Comcast)达成协议向后者支付一定费用，直接使用后者提供的宽带网络，而无需像以前一样通过“中间人”接入康卡斯特网络，以期为Netflix的用户提供更加流畅的在线视频观看体验。

　　2010年12月21日，FCC以3∶2的票数通过了“网络中立指令”，但由于没有在《联邦公报(Federal Register)》上公示而一直未能生效。2011年9月23日，该条例正式公布，并计划于2011年11月正式生效。但仅一周后，Verizon公司即将《开放互联网指令》连同FCC一并告上了美国联邦上诉法院哥伦比亚特区巡回法庭，要求判决《开放互联网指令》无效。法庭随即受理了此案。自此，《网络中立条例》进入涉诉状态，正式实施只能暂缓，其法律状态是“生效而未实施”。

　　2014年1月15日，法庭否决了“网络中立指令”。判决称，尽管FCC证明了其有权对宽带业务进行监管，但是宽带服务提供商并非“公共运营商”，而FCC未能证明其“非屏蔽”和“非不合理歧视”原则未对宽带运营商规制过严。美国传统电信运营商在这场论战中取得了首次胜利。

　　欧盟：离立法更进一步

　　当美国“网络中立”风向偏转之时，在大西洋彼岸，“网络中立”之争掀起的却是另一番波澜。

　　4月3日，欧盟议会投票支持维持“网络中立性”原则，并对网络中立进行了明确定义：网络中立原则意味着流量需要被平等对待，没有歧视、限制和干扰，独立于发送者、接收者、类型、内容、设备、服务或应用。规定对于有可能成为流量黑洞的服务如Netflix，不允许网络服务提供商区别对待加以限制。这一决定将限制网络运营商以提供更快网络访问速度为由，向内容供应商收取费用，也是一项有利于消费者的决定。

　　在获得欧洲议会的通过后，“网络中立”的立法草案将在欧洲理事会批准后正式成为法律。欧洲理事会将对该立法草案进一步讨论，预计将于今年10月作出决定。

　　为此，欧盟电信行业目前达成了罕见的一致，反对欧盟议会支持“网络中立”。欧盟电信行业担心一旦监管机构支持“网络中立原则”会对他们提供更高互联网速率以及有保障地接入服务产生潜在的影响。

　　事实上，在欧盟议会投票前，代表欧洲电信和有线电视行业的4个团体就在发布的一封公开信中指出了“网络中立原则”的几个弊端。这四个团体提出，对行业的误解，加上仓促的、缺乏技术分析的立法是违背创新和消费者选择的。信中指出，预测占用大量带宽的视频流量将在今年达到全部互联网流量的70%，这些流量需要被管理及优化，以便互联网能够有效运营。

　　移动运营商行业联盟 GSMA对网络中立表达了强烈不满，认为网络运营商有权为差异化的产品收取不同费用。欧洲电信网络运营商协会(ETNO)则表示，欧洲议会的表决是在错误的方向上迈出了一步。

　　欧洲电信运营商希望通过提供更高质量专业化服务从视频播放和音乐下载等互联网业务分一杯羹，他们指出，提案将导致全部用户都要承受更低的互联网质量，互联网电视、网真等以更高价格提供给用户的业务也将受到影响。此外，提案还将对电信运营商更有效地管理网络，提供创新性服务造成障碍，因为这要求更高的网络质量，例如远程医疗或远程教育。

　　求同存异是解决之道

　　事实上，无论是在美国还是在欧洲，“网络中立”之争都还远未结束。

　　在美国，宽带服务提供商和互联网内容提供商之间仍在不时“喊话”。Netflix CEO Reed Hastings 3月底在博客中呼吁，在对待流媒体服务时要遵循更严格的“网络中立”原则。Hastings希望网络中立条款“阻止ISP向Netflix、YouTube、Skype等接入服务商或是Cogent、Akamai、Level 3等中间服务商收取费用”。他写道，“相反，ISP们必须免费为这些接入服务商提供充足的网络容量。”

　　美国电信运营商AT&T负责对外和法务事宜的高级副总裁Jim Cicconi很快就作出回应，称Netflix等视频服务商如希望通过网络传输的视频等内容保持稳定质量，则应该为此向电信运营商支付网络使用费。

　　他在博客中写道：“如果Netflix的视频是通过邮件传送给用户，那么运送成本将包含在用户支付的费用中。Netflix现在使用的是互联网，而非邮局服务，但道理是一样的。如果Netflix希望该公司的视频能以高水准在网上传输，那相关的成本就应该由Netflix承担。我国其他的商业活动都是采用这一模式。”

　　继1月美国联邦法院否决了“网络中立”指令后，2月19日，FCC主席汤姆・惠勒发布了一份声明，在随后举行的媒体发布会上，FCC宣布，他们将利用该机构现有的权力规范宽带供应商，建立“新的道路规则”以防止ISP向一些接入互联网的公司收取更高的费用。在判决中，法院肯定了FCC在美国《1996年电信法》第706条下，有“一般授权(general authority)”去规范宽带提供商如何处理网络流量。

　　FCC提出了几点计划：提出新的规则以“加强和提高透明度规则”，要求网络运营商透露他们是如何管理流量；在“与法院的意见一致”的前提下达成“没有封锁”的目标，该机构应考虑如何避免边缘供应商为消费者提供服务时，遭到或明或暗的不公平的封锁以及确保消费者能继续访问他们选择的任何合法的内容和服务；考虑如何在既不违反上诉法庭的决定又符合该机构之前对数据漫游规定声明的情况下，将第706条用于“保护和促进”中立的互联网上，FCC将会考虑建立一个强制执行的法律标准来指导边缘提供商，用户和宽带提供商也将在一事一议的基础上看是否能达到该标准；依据《电信法》相关授权，维持将互联网接入重新划归电信服务的能力；通过公开一份名为《保护和促进中立网络》的案卷征求公众意见；让互联网服务商信守维持网络开放的承诺；寻找增强网络接入竞争的方法。

　　不难看出，FCC此次放弃了在“网络中立”问题上“一揽子”解决的方案，而是想通过分步的方式加以解决。首先是解决网络中立三原则中最不具争议的“透明性”原则。其余通过“一事一议”的方式具体解决。

　　而在欧洲，网络运营商也握有底牌，欧洲电信运营商不止一次“威胁”称如果被强迫开放网络将停止对下一代网络的投资。而这对急于缩小在数字化领域同美国、日韩等国家差距的欧洲而言，的确是管制者不得不权衡的问题。正如ETNO主席Luigi Gambardella所说：“这将造成一个危险的境地，欧洲数字经济将蒙受损失，欧洲企业也将在与其他地区企业竞争中陷入困难境地。”

　　因此，兼顾各方利益，求同存异方为解决困局之道。

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